一份《政府网站发展指引》，“数据”二字为何出现了56次

《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》（国办发〔2017〕47号）于近日发布，在“互联网+政务服务”的发展背景下，文件对政府网站发展的总体要求、职责分工、开设整合、网站功能、集约共享、创新发展等进行了明确要求，这不仅是《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国办发〔2006〕104号）发布12年来首次从国家层面对政府网站建设管理工作提出详细要求，也是《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉的通知》(中办发〔2016〕8号)提出“将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台”以来，首次全面系统地围绕政府网站从发展理念、管理视角、服务内容、设计规则、安全保障等多角度的规划与阐述，国脉研究院作为中国“互联网+政务”首席智库，常年深耕于政府网站、电子政务、政府信息化等领域，近期将推出国办47号文系列解读，供各位政府网站决策者与工作者参考。

▼ 国办2006年发布《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》与2017年发布《政府网站发展指引》词频比照表

关键词	《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》	政府网站发展指引
信息	23	109
平台	6	59
数据	5	56
信息资源	1	11
共享	3	14
政务公开	2	7
新媒体	0	6

相比于12年前国办发布的《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，本次发布的《政府网站发展指引》中“信息”、“平台”、“数据”三个词的出现次数分别提升了5倍和10倍，出现频次分别为109次、59次和56次，而“新媒体”在12年前出现频次为0，究其原因主要有三个方面：

新技术推动的传播方式和用户体验转变，对信息的价值、能量具有了革命性认识；平台经济的崛起对日常生活与社会治理秩序进行了重构，平台作为一种集合资源、关系、能力的协作方式与生态空间，正在衍生新的服务模式与治理模式；互联网发展20多年来积淀的数据已经足以支撑和召唤一种新文明的到来，数据作为生产资料也成为政府网站对外服务的新能源。

在“无数据不服务”的大数据时代，政府网站以数据发布平台和开放数据的主体出现，不仅是网络政府发展进入新阶段的标志，同时也是政府在线服务走向新征程的开端。基于此，国脉研究院围绕数据对政府网站与政务服务平台的意义做出以下几点判断：

一、平台经济时代，数据成为平台竞争的生产资料

我们基本可以讲互联网发展概括为三大阶段，第一阶段是流量时代，以点击率来判断网络价值与平台影响力，第二阶段是用户时代，以用户数量与活跃率来评判平台的商业潜力，第三阶段则是数据时代，平台是否可以获取、汇聚、挖掘用户/设备的行为数据，成为平台竞争优势的重要体现。

平台经济的崛起，其本质是数据文明的崛起，无论是在线的用户使用数据，如高德地图、美团、滴滴可以标注一个人的生活轨迹，还是像共享单车一样利用物联网技术，成为一台行走的“数据活体”，其本质都是成为平台数据获取的入口，通过数据沉淀、场景分析来改善交通、生活以及出行现状。

大数据时代的政府网站与政务服务平台的运营发展，对数据的认识和使用应不仅仅停留于监测的事后分析、流量报告的月底总结或者将用户阅读数据作为绩效考评依据，应从根本上改变数据的价值观，需要通过数据分析用户的服务使用习惯，围绕数据构建用户的应用场景，通过数据预判网络舆情的走势，形成“无数据不服务”、“无数据不决策”的基本规制，这才是数据对于政府网站与政务服务平台发展的真正意义。

二、场景服务时代，数据成为政务服务的因果缘由

大数据时代的平台服务已经由功能应用走向场景服务，单方面考虑平台功能而不考虑用户应用场景，平台服务将最终成为摆设。场景服务时代的到来，背后原因主要在于移动互联网的发展、第三方平台的强势崛起以及O2O服务的日常化，线上线下服务可以无缝对接，场景服务时代对一项完整服务的定义即必须是O2O，实现线上线下的数据流通。

当前所有的政务服务创新与“缺憾”无一不是因为“数据”，无论是浙江的“最多跑一次”还是江苏的“不见面审批”，都需要基于数据的无障碍流通与大数据技术的应用。在大数据时代，要推出或下线一项政务服务，需以数据为依据，在多个大型平台出现的“算法工程师”，即是通过数据模型构建来决定向什么类型的用户推送什么服务。

《指引》中提出了政府网站的两个重要职位是内容编辑与技术维护，同时，要真正提升平台的服务能力，还需要有“数据运营”的岗位，其重要性将逐步得到凸显。随着集约化建设的推进，各级政务服务平台与全国政务服务总门户的连接，数据不仅是平台运行的结果，同时也是服务创新的起源。

三、开放共享时代，数据成为公共资产的表达方式

相比于眼花缭乱的商业世界，大数据在政务领域表现出两大特殊的发展景观，一是在交通、公安、旅游等民生领域出现了越来越多的垂直型创新服务；二是着力于顶层设计和底层逻辑的构建，在大数据管理机构设置、顶层规划/行动方案设计以及政务信息资源开放共享目录编制等。《指引》提出了“五统一”，即统一分类、统一元数据、统一数据格式、统一调用、统一监管。

对政务大数据的应用与管理，部分专家还存在一定的争议，正方认为要抓基础抓底层，从信息资源编目、数据清单、数据词典等入手，从数据底层逻辑上构建行业、地方的数据地图，为政务大数据应用奠定基础；反方则质疑做数据的编目梳理是否真的有必要，大数据的特征之一就是“多样性”，对于数据杂质具有自我净化能力，不会影响应用结果。

作为开放共享的基石，数据必然需要一个共同的口径或“暗号”，以保证更大范围地发挥数据的价值和潜力，大数据分析对部分杂质的“自我净化”能力也需考虑到具体的范畴和场景。更为重要的是，数据正在成为社会公共资产的表达方式，对数据的使用权、所有权和交换规则的界定，将会影响政务大数据的发展前景。

四、网络安全时代，数据成为社会风险的重要因子

习主席总书记提出“没有网络安全就没有国家安全”，近期在国内蔓延的勒索病毒也暗示了网络安全领域的新趋势，正从“熊猫烧香”的炫技式攻击走向全球式的勒索式攻击，并且供给目标从个人转向政府机构、教育单位等敏感对象。《指引》指出，建立政府网站信息数据安全保护制度，收集、使用用户信息数据应当遵循合法、正当、必要的原则。特别是，当政府业务系统与政务服务平台对接后，涉及的将不仅仅是公开资料的丢失或被篡改，而是国家机密的泄露等严重后果。

因此，政府网站正在成为国家网络安全的前哨，在国内外重大活动或事件期间，政府网站的安全都成为行业关注的重点。政府网站已不是一个独立的个体，不仅是互联网的一部分，同时也是国家网络空间和网络领土的一部分，在物联网发展加速的时代，在线连接设备激增，保护政府网站数据安全，不仅仅是保护政府机构内部的管理秩序，同时也是防范社会风险和保护国家安全。

当通过在线入侵随意调取高速公路摄像头、通过暗门进入水电公共设施网络系统等网络安全事件不再成为传说，政府网站安全事件也不再仅仅是一个丑闻那么简单，而可能成为引发社会运行风险的事故。因此，在大数据时代，政府网站工作者需树立全新的网络安全观。