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内容提要：为了了解国内外政府数据开放共享研究现状，从而更好地指导国内开展相关研究工作，本文选取2005—2015年与政府数据开放共享研究相关的论文、相关政府文件、报告、新闻报道等文献，运用文献调查法、文献计量法和知识可视化相结合的方法对选取的文献进行了梳理，分析了这10年间国内外政府数据开放共享研究的主题分布、主题时序演进、研究主题特点、研究存在的不足之处，提出了促进我国该领域研究发展的建议。 关 键 词：政府数据 政府数据开放 政府数据共享 政府数据开放共享 标题注释：本文为国家社科基金重大项目“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”(15ZDC025)的研究成果。 2015年10月29日发布的《十八届五中全会公报》[1]提出“实施国家大数据战略”，这是大数据第一次被写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》[2](以下简称《纲要》)明确指出数据的开放共享是国家数据战略的核心，正文中“共享”共出现59次，“开放”共出现36处，《纲要》5次提及“政府数据开放共享”，将“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”作为三大任务之首，且将“政府数据资源共享开放工程”列为十大数据工程之首，充分显示了政府数据开放共享在国家大数据战略中的极端重要性。2016年“两会”通过的“十三五”规划再次提出要“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”[3]。 政府数据开放共享是推进我国大数据战略实施的重要切入点。政府机构拥有社会80%以上数据[4]，是最大的数据生产、收集、使用和发布单位，其开放共享可带动其他领域的开放。无论是推进政府简政放权、放管结合，还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化，都要依靠大数据、云计算，其中政府数据的开放共享至关重要。总理总理指出：“政务数据深藏闺中是极大浪费”。基于上述背景，政府数据开放共享成为2015年以来我国政府、企业和学者高度关注的热点问题之一。 本文通过系统的文献梳理和文献计量学方法对2005—2015年国内外政府开放共享研究情况进行述评，力图梳理该领域研究的发展脉络与现状，以期为后续相关研究提供建议。 1 研究背景 在进行文献分析之前，有必要简述本文研究缘由，对概念进行辨析并介绍了文献检索情况和研究方法。 1.1 研究源起 我国政府数据开放共享距国家大数据战略的要求甚远。2016年1月万维网基金会发布的《开放数据晴雨表：世界报告》第3版[5]显示，我国数据开放的得分为28.12(英国为100、美国为91.89)，排名第55位，较2015年下降9位。2015年12月英国开放知识基金会公布的2015年全球开放数据指数[6]显示，在121个国家和地区中，我国大陆排名持续下滑，从2014年第58名跌落至第93名。收录全球519个数据门户的欧洲Open Data Portal[7]只有5个来自我国、且4个是地方性的政府数据门户。工业和信息化部赛迪研究院发布的报告《赛迪预测——2014年下半年信息化走势分析与判断》[8]认为，我国政府数据开放明显落后于世界先进国家，表现在开放的数据总量少、实时监控数据没有及时开放、数据开放的方式相当原始、已开放的数据间相互“割裂”、民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放的进度太慢等方面。同时，政府数据开放共享的理论研究与实践均落后于科学数据共享。可见，政府数据开放是我国目前实施大数据战略最薄弱的环节，也是急需解决的“痛点”。 同时，政府数据开放共享已成为国际共识。2014年4月28—29日，参加联合国主办的首次“政府开放数据论坛”的专家认为[9]，全球政府都在深化其战略承诺、密切合作使政府数据开放给公众使用。2015年9月27日，在纽约举行的联合国大会上，开放政府合作指导委员会的成员签署了《实施2030可持续发展议程的开放政府联合宣言》[10]，宣布共同实施政府数据开放共享计划。2015年4月22日，首届世界经合组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)政府数据开放专家组会议召开，OECD秘书处希望各国分享其综合运用强制与自愿措施开放政府数据的案例与实践。美、英、澳、加、日等发达国家均将政府数据开放共享作为其国家大数据战略的重要内容。在国际组织和发达国家带动下，政府数据开放共享的国际合作备受瞩目。尤值一提的是，这些国家在政府数据开放方面快马加鞭，纷纷推出其开放政府战略的“升级版”，如加拿大2014年底推出《加拿大开放政府行动计划2014—16》，英国于2015年初发布《英国开放数据路线图》，美国于2015年10月推出了其第3次开放政府行动计划[11]。 由此可见，政府数据开放共享是我国实施国家大数据战略最为关键的一环，也是当前的首要任务和薄弱环节，很多问题亟待从理论上寻求解决对策，这正是本文调研国内外10年内该领域研究现状的现实需求。 1.2 相关概念阐释 笔者的文献调研发现，政府数据开放共享的概念经历了三个发展阶段的演变。 第一个阶段的主要概念是“政府信息公开”(Open Government Information，OGI)。1996年美国克林顿政府颁发的《信息自由法》修正案提出“政府信息公开”[12]，这一概念迅速成为美国学术界关注的话题。尔后，世界上许多国家开始颁发类似法律法规，如英国在2000年颁布了《信息公开法》[13]、日本在2001年颁布了《行政机关拥有信息公开法》[14]、我国在2007年颁布的《政府信息公开条例》[15]等，都强调公民获取政府信息的权利和政府依法公开行政信息的义务。 第二个阶段的概念是“开放政府数据”(Open Government Data，OGD)。2009年美国奥巴马政府签署了《开放透明政府备忘录》[16]，同年颇具影响力的Data.gov上线，标志着美国开放政府数据运动的开始。随着英国政府上线data.gov.uk[17]、澳大利亚政府推出data.gov.au[18]等，开放政府数据形成世界潮流。2011年美国、英国、挪威、巴西等八国签署《开放数据声明》[19]并成立开放政府合作伙伴；2013年八国集团首脑签署《开放数据宪章》[20]，各国强调要通过政府数据的开放共享提高政府透明度和运作效率，为各国公民提供更好的公共服务。 第三个阶段的概念是“政府数据开放共享”(Open and Sharing Government Data，OSGD)。随着越来越多的国家和机构参与开放政府数据，跨国、跨机构间的数据共享问题成为新热点。我国政府文件中(《纲要》)率先明确提出了政府数据开放共享的概念，其是开放政府数据的延伸和升级，这个概念更适合我国国情。 因此，从概念上来说，政府数据开放共享与政府信息公开、开放政府数据密切相关，也有所不同，它是政府信息资源发展到当前阶段的产物，尤其强调数据的公开性、可获取性和可用性。目前，已有组织机构对政府数据开放共享的相关概念进行了定义，例如八国集团(G8)在《开放数据宪章》定义了开放政府数据、OECD也给出了开放政府数据的概念界定，但对于政府数据开放共享的定义目前还未出现。事实上，政府数据开放共享是由我国政府率先明确的，它既主张开放政府数据，同时强调政府数据共享。我们可以认为政府数据开放共享是指政府机构在法律法规范围内开放、共享其生产或拥有的按照一定标准规范组织过的数据集，这部分数据可供企业、公民、研究者等自由使用，为社会创造价值。同时，政府数据的开放共享应是在充分的数据安全保障范围内的，要严防泄露危害国家安全的数据和侵犯个人隐私的数据。 1.3 文献准备与研究方法 政府数据开放共享的概念是国内外政府信息化过程中长期实践与研究演化的结果，对于该研究国外文献中常用的相关术语有“open government”[21]、“open government information”[22]、“open government data”、“open data”、“data sharing”[23]等。与之对应，国内文献常用的相关术语有“开放政府”[24]、“政府信息公开”[25]、“开放政府数据”[26]、“政府数据开放”[27]、“政府数据开放共享”、“开放数据”、“数据共享”[28]等。为了保证能够检索到尽量全的与研究主题相关的文献，笔者以“政府信息”、“政府数据”、“开放”、“共享”“公开”等作为标题关键词进行轮排检索，首先保证检索到尽量全的文献，然后进行文献筛选。为了保障检索到的文献质量，将国内外参考文献的检索范围限定在Web of Science核心集、CNKI核心期刊(包含中文核心期刊和CSSCI期刊)。检索时间限定在2005—2015年，经过筛重和删去不相关的文献，最终选定外文文献256篇、中文文献157篇。我们的文献调研发现现有的与政府数据开放共享相关的成果以期刊论文和会议论文为主，还有很多政府文件、非营利性组织和企业的报告等。因此，本文的述评以这413篇文献为主，兼顾其他文献。研究方法上利用了文献调查法和知识可视化的方法，使用CiteSpaceⅡ作为主要分析工具。 2 研究主题的分析 2.1 国内外研究的主题分布 2.1.1 国外文献的主题分布 如图1所示，2005—2015年10年间，国外研究中与“政府数据开放共享”相关关键词出现频率较高的依次有：政府数据开放、开放数据、模式、政策、电子政务、透明、开放政府、美国、系统、政府等；该图还反映了不同主题之间的关联度，关系密切的如：政府数据开放与透明，开放数据与开放政府、模式、政策、策略、技术等。该图显示，政府数据开放与数据共享是分开研究的，但数据共享与政府关系十分密切；从该图不难看出，国外关于政府数据的研究涉及的主题很广泛，除了上述关注度高的主题外，既有展望、未来、变革等趋势性问题；也有语义网、大数据、元数据、整合、Web2.0、数据挖掘、记录链接、元分析等技术问题；还有商业、市场、消费者研究、智慧城市、公共部门、风险和隐私等政府数据的影响或应用方面的主题；从研究方法看，案例研究比较集中。由此可见，国际上对政府数据开放共享的研究主题主要集中在政府数据开放的定义和基本理论、政策与策略、电子政务、技术、应用等，关于标准规范的研究主要集中于元数据。从被研究的国家看，关于美国政府数据开放的研究最多，有75篇文献；其次是讨论英国和澳大利亚，都超过20篇；接着是西班牙、中国、希腊和加拿大，都有10篇以上同类文献；其他国家相对较少，成果并不突出。 2.1.2 国内文献的主题分布 图2表明，2005—2015年国内关于政府数据开放共享的研究高度集中于“电子政务”，折射出该主题研究服务于电子政务的需求导向，其他主题词频度从高到低依次为：数据开放、政府数据、大数据、数据中心、门户网、开放政府数据、信息公开等。从图2可以看出，对政府数据应用的关注度从高到低依次为：公共服务、社会创新、治理能力、业务协同、新兴产业、民生服务、经济增长、信息服务业等，涉及的主要技术问题有：关联数据、应用系统、信息资源整合、语义网、运行维护等。图2还显示，我国政府数据开放共享保障的研究主要集中于顶层设计、保障机制、统筹管理，信息孤岛、部门网站、部门间等影响政府数据开放共享的问题，数据安全管理等主题已进入学者们视野；关于标准规范的研究除了“关联数据”外，其他问题极少涉及，关于元数据的关注度远不及国外。 图1 2005—2015年Web of Science核心集关于“政府数据”研究成果的主题分布 与国外同类研究相比，电子政务、开放政府数据等词显示出国内外研究有相同之处；但大数据、门户网、信息公开、顶层设计等词汇显示出国内该主题研究也有创新之处，具备时代特征。这与我国近两年出台大数据有关的政策密不可分。但是，“顶层设计”与“政府数据”、“政府数据开放”的关联度不高。 图3 2005—2015年Web of Science核心集中“政府数据”研究成果的主题历时演化趋势 图4 2005—2015年CNKI中“政府数据”研究主题的历时演化趋势 2.2 国内外研究主题的时序演进 如图3所示，国外“政府数据开放”作为研究热点出现于2011年，是最大热点，且从2005年起，各个年度都被关注。从研究主题的时序演进看，从2005年开始研究的热点主题依次为：政策、模式、电子政务、管理、政府数据、透明、政府数据开放、公共部门、人口、技术与影响，说明国际上对政府数据研究的关注度一直未变。 如图4所示，国内“政府数据”作为研究热点出现于2012年，但与国外不同的是，没有“开放”二字；“数据开放”作为热点在2013—2014年才出现，晚于国外，而且，“政府数据开放”尚未形成一个集中关注的热点，这一点与国外有明显的区别。这10年，“电子政务”是最大热点，从2005年和2006年的热点分别为：数据中心、电子政务，而且从2005年快速发展到2006年即形成高峰，2007—2010年出现研究低谷，2011年后重新稳步增长。2007—2010年的低谷虽然使得该主题研究有所断裂，但却酝酿出了新的研究主题，例如关联数据、语义网等技术层面的研究，这也表现出国内研究从理论研究到技术研究的一个转变。2011—2012年，“门户网站”成为热点；2014年，该主题研究中“大数据”成为热点，这与2014年以来党和国家领导人、中央和地方政府高度重视国家大数据战略有关；2015年，该主题的研究热点聚焦在“顶层设计”，因为《纲要》明确提出了“顶层设计”的要求，不难看出这是学术研究服务于国家政策需求的导向。 2.3 国内外研究主题的内容分析 我们从核心作者和共被引关系以及成果与“政府数据开放共享”的密切度，识别出以下国内外主要的相关代表成果，并将其归为几类，选取具有代表性的文献进行评述： (1)关于政府数据开放共享的基础理论的研究 文献[29]从政府信息公开的角度研究公众利用政府信息资源的权利和途径。文献[30]研究了政府信息公开与政府数据开放的异同之处。文献[31]从政府数据挖掘视角分析了政府数据的价值和对公共决策的辅助作用，持有类似观点的还有文献[32]。文献[33]通过实证分析了开放政府数据能够预测社会冲突，从而实现更好地规避社会冲突和矛盾。 关于政府数据的安全，文献[34]研究了数字化政府与社会安全的关系和政府开放数据过程中的安全挑战。文献[35]和文献[36]分别从灾备中心的建设和云存储视角研究了政府数据开放共享中的数据安全问题。总体上看，这类文献对政府数据开放共享基础理论的研究涉及面广，探讨了其重要作用。 (2)关于政府数据开放共享的现状与障碍研究 上文提到的由互联网基金会、开放数据研究会共同编制的《开放数据晴雨表》和英国开放知识基金会发布的《全球开放指数》是当前剖析全球开放数据现状的重要报告。此外，文献[37]从中国政府数据开放平台建设的视角进行了案例分析，结合大数据时代的信息环境研究了我国政府开放数据面临的阻碍并提出了对策。文献[38]基于大数据环境提出了政府数据管理的机遇、挑战和对策。这方面的研究成果大多立足于现代信息环境的特点分析政府数据开放共享的进展，并指出影响其进一步发展的障碍。 (3)关于政府数据开放共享的政策与法规研究 上文提到的文献[12～15]研究了各国政府数据开放共享的保障性法律，此外，文献[39]利用英国开放政府数据的案例详细地研究了信息政策的制定对于开放政府数据的基础保障作用。文献[40]研究指出公共部门信息资源可以进行增值利用，提出了相应的政策法规建议。文献[41]等从国家开放数据战略视角进行研究，还将发达国家与发展中国家的同类战略进行了对比研究。文献[42]分析了国外政府数据开放许可适用情况，探讨了制定我国政府数据开放政策的重要性和具体策略。可以看出，国外对政策法规的研究以应用和讨论为主，国内对这部分法律法规的研究以建议、实施策略为主，有较大区别。 (4)关于政府数据开放共享的标准规范研究 文献[43]、文献[44]、文献[45]等分别从国际政府机构数据开放共享的标准、元数据等角度进行了调查研究。文献[46]结合世界知名的英国政府数据开放工程(Data.gov.uk)从技术角度研究了开放关联数据在政府数据中的设计办法和效果。笔者文献调查中发现对于政府数据开放共享标准规范的研究的成果远远少于基础研究、法律研究等，说明这是该研究中相对薄弱的一个环节。 (5)关于政府数据开放共享的基础设施建设研究 文献[47]研究了区域性政府数据共享的实施策略，提出建设数据共享基础设施对于基层政府的数据共享至关重要。文献[48]将国内外政府开放数据的研究进行对比，提出了中国开放政府数据平台的基本理论与框架。笔者调研发现基础设施建设的研究集中在政府数据开放共享的区域建设和平台建设。 (6)关于国家或地方政府数据开放共享的案例研究 文献[49]结合欧洲政府数据开放共享的实践研究了数据共享中PSI驱动模式的影响。文献[50]研究了不同年龄的人群对政府数据开放共享的利用情况。文献[51]分析了巴西开放政府数据的案例，文献[52]探讨了加拿大政府数据开放经验等。文献[53]、文献[54]和文献[55]分别介绍了武汉市政府数据开放平台建设、青岛市政府数据开放和应用的创新以及上海建设“政府数据服务网”的实践。 3 研究成果的来源和学科分布 研究政府数据开放共享的机构一般有政府机关、大学、企业等，而研究的学科分布则呈现出较强的跨学科属性。 3.1 国外方面 从研究机构来看，分布较为分散，排名第一的是加州大学系统、哈佛大学和昆士兰大学，这三所大学在政府数据开放共享的研究中独占鳌头。其次，南安普顿大学、北卡罗来纳大学、墨尔本大学等是研究相对集中的机构。可以看出国外对政府数据开放共享的研究多集中在政府信息化程度较高的国家，以美国、英国、澳大利亚为代表。第二，这些国家信息管理或数据科学领先的高校在该领域的研究最为集中，较为典型的是加州大学系统，加州大学系统拥有伯克利分校、洛杉矶分校、尔湾分校三个全球顶尖信息科学学院联盟iSchool的成员，它们的图书情报学科在美国乃至世界都较为知名，因此能够引领前沿的研究主题。 从研究政府数据开放共享的学科领域来看，计算机科学与信息系统最多，有49篇；其次是图书馆与信息科学，有41篇；然后是计算机跨学科应用研究，有22篇；最后是公共管理、政治学、管理学、经济学等、法学等，但这几个学科的研究较为分散。由此可以看出，对这个主题的研究以信息科学为主，具有明显的技术属性。此外，国外发文较多的期刊有Government Information Quarterly、Lecture Notes in Computer Science和Government Publications Review等，均为SCI或SSCI源刊。 3.2 国内方面 从机构来看，武汉大学信息管理学院及依托该院建立的信息资源研究中心和复旦大学国际管理与公共事务学院并列第一位，各有8篇论文。其次，工信部赛迪智库、广西大学公共管理学院、南昌市西湖区信息中心、云南省电子政务网络管理中心居于第二位，各有2篇文献。其他在该领域有研究成果且较有影响力的机构有中国科学技术信息研究所、中国科学院大学、中国现代国际关系研究院、上海图书馆、台湾大学图书资讯学系、青岛市经济发展研究院、中共太原市党校、宁波市信息中心、天津市信息中心等。与国外的研究成果对比可以看出，国内的研究高校和政府机关各占半壁江山，来自政府的信息中心、网络管理中心等成为政府数据开放共享研究的重要力量。在文献来源中，国内研究的一大特点是来自报纸和网络媒体的文章较多。工信部、国家信息中心等参与《纲要》起草的有关政府部门的领导与学者对十八届五中全会文件与精神解读的成果有助于我们进一步理解这些战略与《纲要》的深刻内涵。知名媒体纷纷推出应景之大作，国内最具有影响力的媒体如人民日报[56]、人民网、光明日报[577]、光明网等纷纷开展了大数据专题汇总和研究，邀请了国内社会科学领域的专家学者[58]为国家大数据战略的实施和政府数据开放进行论证，这些成果更具战略高度。 从研究的学科领域来看，根据CNKI的学科分类方法，居于第一位的是行政学与国家管理，有77篇文献；第二位是中国政治与国家政治，有23篇文献；第三位是信息经济，有21篇文献；第四位是计算机科学，有15篇文献；其他成果在5篇以上的学科还有新闻与传播、宏观经济管理与可持续发展、计算机硬件技术、图书情报与数字图书馆，这与国外不同。国内发文较多的期刊有《电子政务》、《图书情报工作》、《情报理论与实践》、《中国行政管理》等，均为中文核心期刊。 4 现有研究存在的不足 整体上来看，目前国内外政府数据开放共享研究处于发展阶段，系统性理论尚未形成，对实践指导的价值有待提高，总体来说存在以下几点不足。 4.1 缺乏系统的理论研究 当前国内外对政府数据开放共享的研究主题较为分散，不同专业的专家学者分别从自身的专业角度出发进行研究。例如行政管理领域研究集中在管理模式、法学领域专注于研究政策法规保障、图书情报领域研究数据开放共享标准规范的较多、信息科学领域大多研究数据开放共享技术。实际上，政府数据开放共享的需求调研、管理模式、政策法规、标准规范、平台技术、人才保障等是一个有机的整体，而目前的研究还未见到有将其完整流程放在一起进行系统研究的。其次，该领域研究还缺乏系统的理论支持，如系统论、数据生命周期理论、信息生态理论等。此外，关于政府数据开放共享技术的系统研究有待加强。当前对技术的研究较为零散，研究点包括政府数据的整合技术、数据描述方法、跨平台的互操作协议、政府数据元数据标准、数据质量控制等。这些技术研究亟待放在统一的体系内进行整合，提升技术研究的系统性、可用性、实用性。 4.2 对国外相关研究较多、对国内相关研究较少 通过文献分析可以看出，目前国内外关于政府数据开放共享的研究大多集中在对国外的政策法规、标准规范和平台建设等方面，主要以案例分析和对比研究为主。相比之下，对国内政府数据开放共享情况的研究较少。一方面，现有研究很少关注我国政府数据开放共享的需求与障碍的调查，也就是说缺乏宏观上对国内政府数据开放共享的调查与了解；另一方面，目前的成果鲜有研究我国政府数据开放共享中的微观措施，例如政策法规保障、标准规范研究、平台建设等。我国政府信息化过程应立足于我国的国情，不可照搬国外模式，因此对国内政府数据开放共享的各方面的调查研究亟待开展。 4.3 缺乏政府数据开放共享的法理论证 当前影响我国政府数据开放共享的一大因素是我国政府部门组织的条块分割和各自为政，这使政府数据被分隔在不同部门间，形成“数据孤岛”。实质上，这是由于缺乏相关的法理论证造成的，首先没有从法律法规上规定政府数据的属性，使数据产权尚不明确；其次没有论证执行政府数据开放共享的主体和责任归属；再次，缺乏政府数据开放共享的范围和边界的论证，使数据隐私保护成为难点。综上所述，政府数据开放共享的法理论证十分关键。 4.4 缺乏对数据管理人才保障的研究 政府数据管理人才是智力保障，是实现其开放共享的重要一环，然而国内外的相关研究非常少。首先，缺乏对政府数据开放共享人才需求的研究。随着国家大数据战略的实施，我国各级政府机关需要一批业务能力较强的工作人员参与其中，对不同级别、不同地域的机构的人才需求调研十分必要。其次，缺乏对人才培养教育体系的研究。人才培养教育体系是政府数据开发共享可持续化发展的保障，然而政府数据管理人才应由哪种层次提供教育、由何机构提供教育、提供哪些教育资源保障等，这些问题目前都没有得到研究。再次，缺乏对数据管理教育内容的研究。当前的数据管理教育多来自于图书情报领域的信息素养教育和信息科学领域的数据管理教育，尽管其教学内容对数据管理人才的培养具有一定的意义，但都不是直接面向政府培养数据管理人才的。因此，要结合国家大数据战略的要求，加强对数据管理教育内容的研究，使其更加符合政府数据开放共享的需求。最后，缺乏对数据管理人才保障机制的研究，主要包括数据管理人才的引进机制问题、编制问题、绩效评估问题等方面。 5 对我国政府数据开放共享未来研究的建议 如前所述，我国政府数据开放共享尚存在多方面的挑战，国内外现有研究成果也存在一些不足与薄弱环节；且国家大数据战略和《纲要》发布的时间均不足半年，学者们尚未来得及对其进行系统、深入的研究。这些都为政府数据开放共享的研究提供了进一步发展与突破的空间。促进我国政府数据开放共享的研究有待从以下几个方面努力。 5.1 重视系统的理论研究 如上文所述，政府数据开放共享的研究系统性不够，现有研究成果大多只涉及其某一个方面，且缺乏强有力的理论根基。在理论上应将政府数据开放共享的需求分析、实施保障与实施载体作为一个整体加以研究，揭示它们之间的逻辑联系，立足于国际环境和国家数据竞争力的提升，以国家大数据战略的现实需求为导向开展研究，开辟图书情报学与其他学科的交叉增长点。 建议借鉴信息生态理论[59]，将政府数据开放共享置于国家大数据发展战略、政务互联网+和全球背景下进行考察。在政府数据资源的生态下，政府是主体、群众是客体、技术是载体、价值是目标，整个生态系统是互相依存的，其发展有赖于各方的协同管理。 另外建议借鉴信息资源管理理论[60]、公共物品供给理论和数据生命周期理论[61]，将政府数据视为一种公共物品和重要的基础性战略资源，系统地研究政府数据从生产、加工到供给、复用的全部流程。从理论上研究并定义政府数据的概念范围、价值与驱动力及开放共享的模式。 此外数据开放共享的技术体系研究也较为重要，这包括元数据的描述方法、编码体系、数据录用技术、数据分类与组织技术、数据开放共享互操作技术、数据展现与可视化技术、数据的检索技术、数据的评价反馈技术等。技术体系应放在统一的构架内进行系统研究，以确保其兼容性与可用性。 5.2 加强需求调查与分析 当前我国处于经济转型和社会发展的重要历史阶段，党和国家千方百计地为社会经济发展谋求出路，提出通过政府数据的开放共享来实现社会资源的均衡配置、提供经济和社会的发展效率。因此，政府数据开放共享的需求调查与分析亟待开展，其主要有两个方面组成：一方面是政府内部的需求，这是政府开放和共享数据资源的内部动力，包括为什么要开放共享、开放共享的效益与价值、开放共享的难点与障碍、开放共享到何种程度等；另一方面是政府外部的需求，这是来自社会层面的需求，例如公众、工商从业者、科研人员等对政府数据的需求。具体包括他们想要开放共享何种数据、开放共享数据对自身生活或工作有什么价值、想要哪种模式的开放共享等。 5.3 加强政府“开放”和“共享”的融合研究 现有研究多侧重于政府数据的开放，极少涉及政府数据的共享，尤其是如何解决数据孤岛问题、数据隔离问题，将政府数据开放与共享结合的研究更是十分缺乏。近年来，政府信息化受到国际上开放存取运动发展的影响，政府数据的“开放”成为核心概念和热点问题。但是，我国政府内部部门众多，涉及交通、能源、教育等多个领域，仅有数据开放是不够的，数据共享必须加以重视。另一方面，国内外对信息资源共建共享的研究很多，但与数据开放结合起来者甚少。此外，数据的共享和开放需要寻求合适的载体，例如2016年4月26日国务院印发的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》提出在80多个城市试点一张身份证办理各种政务服务，各类“奇葩证明”将成为历史。事实上，这就是将身份证作为政务数据共享的载体，实现了惠民服务。可以预见的是随着政府数据的开放共享的持续发展，会有越来越多的便民政务服务出现，“互联网+政务服务”将得以真正实现。 5.4 强化政策法规研究 目前我国专家学者对政府数据开放共享政策法规保障的研究较为薄弱，已经成果桎梏数据开放共享行动开展的障碍，其研究亟待从以下几个方面进行强化： (1)要论证政府数据的法律性质问题，即政府数据在法理上是属于公共物品还是政府的无形资产，然后根据其性质规定政府数据开放主体和使用主体之间的权利和义务。 (2)研究我国政府数据开放共享所涉及的各个主体的权利义务。开放主体由不同的政府机构组成，它们掌握着政府数据资源，因此也要承担相应的权利义务，例如限定数据公开范围、数据的监督管理等权利和保证数据真实性、规范性、及时性、可获取性等义务。 (3)从法理上论证政府数据开放共享与公民指知情权的关系，研究使用主体，即政府数据资源的客体的权利和义务，例如申请开放数据、获得数据、利用数据的权利和保护数据安全、不得滥用数据等义务。 (4)研究政府数据开放共享的程序制度，包括数据生产阶段对数据质量、安全、秘密、隐私的审查程序；数据开放、更新的程度、数据不予开放的程序、数据共享的程度、数据反馈的程序等。 (5)研究政府数据开放共享的安全保护法律法规，包括开放范围、领域的限定；数据脱敏与隐私保护；商业机密的保护；窃取、滥用数据的处罚等。 5.5 加强标准规范研究的攻关 政府机构制定统一的元数据标准能够满足政府信息系统内数据保存和共享的需要，确保资源在多个信息系统间有效传递，能通过统一门户被用户访问。其中，急需加强公关的标准规范主要有元数据的描述标准，例如英国开放政府网站采用了e-GMS(The e-Government Metadata Standard，一种基于都柏林核心集的政府数据元数据标准)、美国开放政府网站使用Project Open Data Metadata Schema；数据资源内容组织的标准规范，包括数据日期、语言、主题、所属机构等；数据操作的规范，例如数据采集的工具使用与录用规范、数据分类规范、数据发布规范等。 5.6 加强政府数据开放共享人才保障的研究 面对愈加复杂的大数据环境，政府数据开放共享迫切需要相关工作人员具备优秀的数据素养，其包括“贯穿于数据生命全周期的数据采集、表示、描述、发现与检索、选择与评价、分析、整合、复用、保存等一系列数据管理活动所需的能力”[62]。数据强国需要多层次的数据人才，因此迫切需要加强政府数据开放共享人才保障的研究。 5.6.1 政府数据开放共享的人才需求研究 当前制约我国政府推动数据开放共享的一个因素就是缺乏数据管理人才。随着国家大数据发展战略的部署，广东、辽宁、四川等省份已经成立大数据管理局，基层政府机构如广东佛山南海区、广东清远等还成立了数据统筹局、大数据管理科等机构。这些机构的成立是统筹推动政府部门的数据采集、整理、开放和共享，消除政府信息孤岛。因此，他们与其背后的大数据产业对数据管理人才的需求十分迫切。我们需要研究的是如何为政府的大数据管理机构培养输送合格的人才以满足其日益增长的数据开放共享需求。 5.6.2 政府数据开放共享教育的主体 高校是首要的培养主体，它承担着系统为相关机构培养数据管理人才的功能。高校的特点是具有固定的学习时间和场所，拥有成熟的学位体系和课程体系，能够为不同级别的机构输送各种类型的人才。 包括MOOCs在内的网络课程中的数据素养和数据管理类课程为社会人才的培养和大众知识普及做出了贡献。 图书馆一直在教育领域扮演着重要角色，其主要有三种教学方式：一是开展数据管理的研讨会和培训班，图书馆一般邀请具有较强专业技能的专家或馆员进行数据管理的教学；二是开展专题讲座，针对某一数据管理热点或工具进行专题讲解。例如上海交大图书馆开展过SPSS软件的应用讲座、中国科技大学图书馆开展过CiteSpace讲座等。第三种方式是制作、提供专业化的信息素养类课程，例如北京大学图书馆的数据素养与统计数据资源介绍课程、清华大学图书馆的SPSS初级应用课程等。 还有一个培养主体就是政府机构内部组织开展的培训，它们往往邀请高校、企业等具有专业技能的专家对政府工作人员进行专题培训。 5.6.3 政府数据开放共享教育的客体 政府机构工作人员是最为重要的客体，他们承担着政府数据管理职能，其专业技能直接影响着政府数据开放共享的实施和效果。因此，为他们提供及时、专业的数据管理和数据素养培训极为重要。 高校学生是国家大数据战略的后备人才力量，他们将来或多或少地要走到政府管理的工作岗位上。因此，无论哪个专业，都有必要进行数据管理和数据素养的教育，以便为我国政府数据开放共享培养合格的人才。 企业员工也是重要的客体。国家推动政府数据开放共享的根本目的是推动社会经济发展，激发社会创新活力，企业在其中扮演了重要角色。因此，企业员工有必要学习如何利用政府数据资源。 最后是社会公众，他们是政府数据资源的接受者和使用者，其数据素养直接影响着他们的使用能力。因此，也要研究如何提高社会公众的数据素养。 5.6.4 政府数据开放共享的教学内容 第一，教学体系要贯穿政府数据开放共享的全部生命流程，即数据采集、数据组织、数据检索、数据分析、数据交换、数据评价、数据发布等。提高数据开放共享主、客体的数据意识、数据伦理和操作能力。 第二，将建立全面的数据管理与数据素养课程体系，例如设置数据科学的相关学位、多方协同构建课程体系、根据学科进行差异化教学、探索分阶段的数据人才培养模式等。 5.6.5 政府数据开放共享的教学模式 目前国内数据管理与数据素养教学的手段主要是基于传统信息素养教学的方法，以通识教育课程、线上线下培训、讲座、研讨会为主。然而，传统的手段已无法满足政府数据开放共享的需求，其人才培养模式亟待创新，需要深度融合政府、科技、教育等行业的培训力量。高校可依托学科优势，成立数据教学实验室、数据分析实验室等，将学生引导到大数据实验研究中。同时，打通高校教学资源，跨学科构建数、理、管理类重点实验室，打造高校数据管理教学基地和实践中心。此外，应抓住大数据时代对人才实践能力的迫切需求，拓展与政府数据部门，如统计局、大数据管理局等国家机构的联系，共建数据科学中心和实践基地。 作者简介： 黄如花(1968- )，女，武汉大学信息资源研究中心教授，博士生导师，主要研究方向：信息检索和政府数据开放共； 李白杨(1991- )，男，武汉大学信息管理学院博士研究生，主要研究方向：信息检索和政府数据开放共享，E-mail:li_baiyang110@163.com； 周力虹(1983- )，男，武汉大学信息管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：知识管理，医疗信息学等。武汉 430072 参考文献： [3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].(2015-11-03)[2016-02-28]. 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来源：《情报学报》 作者：黄如花 李白杨 周力虹
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发表于 2017-10-18 12:38:09
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